Prossima fermata: Europa

Quaderno d'appunti e pensieri

Più che un quadro, una camicia di forza

Foto di famiglia del Consiglio Europeo del Febbraio 2013

Il solito copione s’è ripetuto, ancora una volta. Quando il Consiglio europeo si riunisce per prendere decisioni d’una certa importanza, si produce un fenomeno strano. Al loro arrivo, i capi di Stato e di Governo europei sono impettiti, sguardo deciso, discorsi battaglieri, delle fiere che ruggiscono per intimidire l’avversario, minacciando veti e rappresaglie nel caso in cui le loro richieste non dovessero essere accolte dagli altri partner europei. Alla partenza, i ruggiti si trasformano in belati, agnellini che si lodano tra loro e lodano, tutti, il risultato finale del negoziato, sbandierando i grandi successi ottenuti nell’interesse del proprio paese. Insomma, tutti vincitori e nessun perdente: sarebbe magnifico se solo fosse vero. Ma chi potrebbe mai immaginare un primo ministro che, dopo un giorno e mezzo di negoziati, dichiara alla stampa di non essere riuscito a far valere la sua posizione, che le sue richieste non sono state accolte e che i propri interessi sono stati sacrificati per gli altrui?

Avessi un genio a disposizione per esaudire i miei desideri, probabilmente uno sarebbe di trasformarmi in una mosca per qualche ora, giusto il tempo di spiare cosa succede una volta chiuse le porte della sala in cui si svolgono i negoziati e i leader restano soli, liberi di dire ciò che vogliono: immagino una scena giuliva, con i politici che se la ridono pensando a quello che hanno appena detto ai giornalisti e quello che diranno all’uscita. E credo che sia meglio immaginare questo scenario, pensare che i politici non prendano sul serio quello che dicono: dovessero invece credere davvero a tutto quello che dichiarano alla stampa all’ingresso e all’uscita del Justius Lipsius, l’edificio in cui si riuniscono a Bruxelles e che s’ispira ai più rigidi canoni estetici sovietici, ci dovremmo seriamente preoccupare.

Questa farsa è andata in scena nuovamente giovedì e venerdì scorsi, quando il Consiglio europeo s’è riunito per decidere il prossimo quadro finanziario pluriennale dell’Unione Europea #mff. Sì, in linea con canoni sovietici (di nuovo…), il bilancio dell’Unione europea è governato da un quadro pluriennale, più precisamente settennale, e quello appena negoziato coprirà il periodo 2014-2020. Il quadro finanziario è stabilito dagli Stati membri all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo (il quale, però, può solo approvare o rigettare in blocco l’accordo raggiunto, senza possibilità d’introdurre emendamenti) e definisce il limite massimo per il bilancio annuale dell’Unione, inclusi i capitoli di spesa. Il Consiglio europeo s’è accordato su € 960 milioni per l’intero periodo, che equivale alla magica cifra dell’1% del prodotto interno lordo europeo invocato ormai da molti anni da alcuni Stati membri (Regno Unito in testa) e rappresenta una riduzione all’incirca del 3% rispetto al quadro attualmente in vigore 2007-2013. Per la prima volta nella storia, il bilancio globale dell’Unione è rivisto al ribasso.

Come prevedibile, le reazioni delle altre istituzioni europee non sono state positive. Il Parlamento europeo, che dovrà esprimere la sua posizione formale nelle prossime settimane, ha criticato il risultato troppo poco ambizioso. Martin Schulz, presidente dell’Europarlamento, e i presidenti dei principali gruppi politici hanno espresso riserve, ma è difficile immaginare che riusciranno a rifiutare il testo in blocco. Un gruppo d’europarlamentari ha già avanzato la richiesta d’un voti segreto, ipotesi che potrebbe facilitare pressioni sugli eurodeputati, i quali potrebbero essere tentati di seguire le indicazioni di voto provenienti dalle capitali invece delle proprie opinioni. La Commissione, la cui proposta iniziale di € 1033 milioni è stata pesantemente tagliata, ha espresso una moderata insoddisfazione.

Considerando che il quadro finanziario 2014-2020 è stato adottato in un periodo di crisi economica, durante il quale molti Stati hanno dovuto attuare rigorose politiche di pareggio di bilancio e riduzione del debito anche su richiesta dell’Unione, il risultato finale – in termini numerici – è comprensibile, anche se ben lontano dall’ideale. Su internet sono disponibili già svariate analisi del nuovo quadro settennale (vedasi qui o qui) e non vale la pena che mi soffermi sull’argomento.

Il meccanismo di pianificazione finanziaria pluriennale fu utilizzato per la prima volta verso la fine degli anni ’80, per il periodo 1988-1992. Si trattava d’un accordo tra Commissione, Parlamento e Consiglio il cui scopo era por fine alle difficoltà legate all’approvazione del bilancio annuale dell’Unione. In quegli anni, le posizioni del Parlamento e del Consiglio erano divenute talmente inconciliabili da rendere molto difficile l’approvazione del bilancio annuale in tempo per l’esercizio seguente. Un sistema di pianificazione a medio termine riuscì a risolvere questo problema. Le prospettive finanziarie servivano quindi un fine pratico e concreto, ma al tempo stesso davano ai capi di Stato e di Governo una nuova opportunità per controllare l’evoluzione del bilancio e, quindi, il loro contributo finanziario. Non è superfluo ricordare che quello era un periodo in cui il Parlamento aveva un potere legislativo limitato e quindi utilizzava i suoi poteri nel settore del bilancio annuale per fare pressione sugli Stati membri. Il Trattato di Lisbona ha poi costituzionalizzato la pratica del quadro pluriennale, rendendola molto più vincolante.

Mi preme cercare di comprendere il significato del quadro finanziario pluriennale in un sistema democratico e com’è possibile coniugare questo sistema con l’esercizio della democrazia su scala europea.

A questo scopo, voglio sollevare tre punti:

1) È giustificabile che i poteri del Consiglio e Parlamento europei sia così sproporzionati?

Il potere di veto del Parlamento, per quanto importante, è una “bomba atomica”, destinato ad essere azionato solo in casi estremi date le pesanti conseguenze che può avere. Mettere i rappresentanti eletti del popolo europeo in questa condizione equivale a imbavagliarli, dato che li spinge ad accettare accordi raggiunti dagli Stati Membri obtorto collo, pur avendo serie – ma non gravissime – riserve sul testo.

È interessante notare come i Trattati riconoscano una simile prerogativa in capo al Parlamento nel caso della ratifica di alcuni accordi internazionali. La ragione è facilmente comprensibile: una volta raggiunto un accordo sul testo con una parte terza dopo lunghi negoziati, ogni eventuale modifica richiederebbero la riapertura delle discussioni, il che sarebbe quantomeno inappropriato per la credibilità internazionale dell’Unione. In questa prospettiva, è curioso notare come l‘accordo del Consiglio europeo sul quadro finanziario è trattato alla stregua d’un accordo internazionale

Inoltre, il meccanismo esistente rappresenta in maniera sproporzionata i poteri e interessi nazionali e garantisce una rappresentanza limitata dell’interesse comune europeo. In assenza d’un potere che possa concretamente controbilanciare il Consiglio europeo – come detto, la situazione attuale prevede solo un meccanismo d’emergenza – il sistema democratico sembra essere sbilanciato verso la protezione d’interessi puramente nazionali.

Si potrebbe obiettare che tale differenza di poteri è dovuta al fatto che sono gli Stati quelli che pagano il conto dell’Europa ed è normale che essi decidano le grandi somme. L’argomento però è fazioso, poiché l’Unione potrebbe finanziarsi in modo differente solo se possedesse un potere d’imposizione fiscale proprio, delle risorse proprie sufficienti. Tuttavia questo non accade principalmente a causa all’opposizione degli Stati membri. Se un tempo si reclamava no taxation without representation, oggi l’Unione si trova nella situazione curiosa d’una representation without taxation. Quantomeno curioso.

2) Perché un quadro finanziario della durata di sette anni?

I Trattati non prevedono che il quadro finanziario duri sette anni, ma stabiliscono che questo debba essere d’almeno cinque anni. In realtà, eccezion fatta per il primo quadro finanziario del 1988, tutti i successivi sono stati di durata settennale.

Questa durata crea l’assurda situazione in cui la Commissione e il Parlamento europei che nasceranno in seguito alle elezioni del prossimo anno non avranno avuto modo d’influenzare il quadro pluriennale, ma si troveranno a ereditare e mettere in pratica la decisione attuale, senza poter far valere le proprie priorità e orientamenti politici. È come se, nel corso del suo ultimo anno di mandato, il governo Monti avesse adottato un quadro finanziario per l’Italia per i prossimi sette anni e il governo che nascerà tra qualche settimana non avrà altra scelta che metterlo in pratica così com’è.

Sarebbe dunque necessario rivedere e la durata e il periodo d’adozione del quadro finanziario, per garantirne una maggiore democraticità e legittimità. Si potrebbe pensare a uno strumento di durata quinquennale al massimo, come una legislatura europea. Inoltre, si potrebbe fare in modo che sia adottato durante il primo anno di questa legislatura, per dar modo alla Commissione e al Parlamento d’influenzarne il contenuto.

Per far in modo che un tale progetto si realizzi, è necessario semplificare e rendere più rapido il lungo processo d’adozione. L’esperienza del bilancio annuale mostra bene come, quando necessario, l’Unione è capace di dotarsi di procedure rapide, inquadrate da un preciso quadro temporale, in modo da permettere una rapida adozione. Un inquadramento temporale preciso, il coinvolgimento del Parlamento europeo e l’abbandono dell’unanimità al Consiglio europeo renderebbero possibile questo scenario, molto più solido e convincente in termini di legittimità democratica.

3) Date le implicazioni negative, perché avere ancora un quadro pluriennale?

Le ragioni che hanno portato all’introduzione d’un sistema di pianificazione così specifico e rigido non esistono più a mio avviso. Nonostante le difficoltà incontrate negli ultimi anni, l’adozione del bilancio annuale non è più un problema insormontabile. Inoltre, il Parlamento utilizza meno la leva finanziaria per far valere le sue prerogative, dato che è ormai diventato a pieno titolo co-legislatore europeo, pur con qualche eccezione.

Più che uno strumento di programmazione finanziaria e prevenzione del conflitto istituzionale, il quadro pluriennale sembra essere diventato uno strumento aggiuntivo nelle mani degli Stati membri per controllare non solo il loro contributo al bilancio europeo, ma i poteri e prerogative dell’Unione per evitare derive “federali”. Gli Stati hanno una doppia preoccupazione: da un lato limitare il loro contributo diretto al bilancio europeo; dall’altro, evitare che l’Unione eroda il loro potere sovrano.

Il quadro finanziario è diventato un freno allo sviluppo dell’Unione e solleva seri dubbi di legittimità democratica. Questi problemi possono essere risolti solo tramite la riconsiderazione d’un sistema obsoleto, intrinsecamente conservatore e orientato alla salvaguardia dell’interesse particolare. Un cambiamento ci permetterebbe almeno d’evitare qualche farsa di troppo.

Annunci

Lascia qui i tuoi commenti e opinioni sul post

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...

Informazione

Questa voce è stata pubblicata il 10 febbraio 2013 da in attualità, opinioni con tag , , , , .

Disclaimer

Il contenuto di questo blog rappresenta il punto di vista e le opinioni dell’autore, che non sono in alcun modo imputabili a terzi.

Twitter timeline

Archivi

%d blogger hanno fatto clic su Mi Piace per questo: